摘要：在提出乡村振兴战略背景下, 我国特色小镇建设得到快速发展, 但是也面临亟待解决的土地规划和乡村的土地流转困难。基于相关文献综述, 依据张培刚发展经济学理论, 结合我国特色小镇建设进程中土地流转的现状, 分析特色小镇建设中土地流转的突出问题包括土地规划管控不足, 部分项目落实困难;乡村土地流转违约问题突出, 土地流转期限短;部分拥有耕地主体不能规模化生产, 碎块化耕地影响现代农业规模效益。因此, 需要优化特色小镇建设中土地规划政策, 促进小镇中乡村土地合理流转, 并加强农地适度规模经营组织的农业政策扶持, 以期推进特色小镇的持续发展和乡村农业的产业振兴。
一、引言
我国是一个发展中大国, 近14亿人口中有一半人在农村;土地问题一直以来都是农村建设的核心问题。80年代中期以来, 农村土地所有权和承包权分离后家庭承包制的红利基本完全释放, 乡村农业的比较劣势更加突出显现[1]。而近年来, 我国城镇规模迅速扩张, 社会经济快速发展的同时, 也给乡村带来了诸多矛盾;越来越多的农民外出打工, 对土地做出丢弃但不弃权的抛荒选择。
2016年7月, 建设部、发改委、财政部联合发布的《关于开展特色小镇培育工作的通知》则确定到2020年, 全国将培育1000个左右特色小镇;这将预示着特色小镇的发展不仅持续我国城镇化的发展, 也成为乡村发展的重要平台。2017年10月, 在党的十九大报告中提出:农业、农村、农民问题是关系国计民生的根本性问题, 必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重, 实施乡村振兴战略。对于三农问题来讲, 特色小镇的土地问题是首要解决的问题。
学术界一直都在重视特色小镇建设中相关的土地问题, 根据其研究内容, 大致分为如下三类。第一类, 规模经济与规模报酬研究。hayami和ruttan (1985) 分析众多国家的农业生产函数后, 认为发达国家农业规模报酬递增显著, 而发展中国家农业规模经济不明显[2]。胡初枝 (2007) 认为土地经营规模与农业生产绩效之间存在正向的影响, 土地经营规模增大使得土地资源要素更加能够优化配置[3]。黄季焜 (2013) 认为乡村发展适度的规模经济可以提升农业的生产效益, 从而推动农业现代发展[4]。第二类, 从土地流转角度研究。陈美球 (2014) 探索了“确权确股不确地”的实践, 并与“确权确地”比较之后, 认为其具有较大的经济优势。刘卫柏、顾永昆 (2018) 认为土地耕作权为导向, 按照“三权”分置的原则要求, 清除农村土地流转中的障碍, 发展规模经营, 解决生产要素配置失衡等问题[5]。第三类, 特色小镇建设的角度研究。任丽娜和张歆越 (2016) 认为土地利用过程中存在结构不合理、利用方式粗放, 浪费严重、生态环境持续恶化的问题, 并给出推进城镇化过程中河北省土地利用的对策[6]。戴垠澍、黄贤金 (2017) 根据我国主城发展和特色小镇建设存在的主要问题, 在构建耦合机制模型基础上提出我国城市制定土地政策, 并在融合发展观点上, 用土地综合发展模式角度探索特色小镇的土地政策耦合创新[7]。
综上所述, 相关文献都是从以上三个观点独自研究与小镇相关的土地问题。通过在乡村振兴的战略思维下, 依据张培刚发展经济学理论, 综合分析特色小城建设中的土地资源流转问题, 以期望给特色小镇发展建设提出有益的策略。
二、我国特色小镇建设进程中土地流转的现状
关于特色小镇的定义, 主流分为两类, 一类是浙江省的拥有丰富民营经济而建成的“非区非园”的特色小镇, 另一类就是国家制定的有行政建制的特色小 (城) 镇;由于每个小镇所拥有的资源和环境不同, 后者在我国中西部将会更具有代表性。2017年底, 我国已公布的第二批共计276个特色小镇, 大多数是具有行政建制的小镇。
(一) 我国特色小镇建设进程中土地流转的政策起因和形式
2016年2月, 国务院在《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》中强调:加快培育中小城市和特色小城镇, 提高县城和重点镇基础设施水平, 加快特色镇发展。推动小城镇发展与服务“三农”相结合。并又提及要优化“土地经营权和宅基地使用权流转机制, 加快推进农村土地确权登记颁证工作”;要创新和制定“农户对土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权的自愿有偿退出机制”。而根据《中华人民共和国农村土地承包法》和2014年中央文件《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》相关内容, 可知当前的特色小镇的土地流转包括互换、出租与转包、转让、入股、抵押与质押等多种形式。因此特色小镇在建设过程中并没有颁布新的土地法律政策, 而是沿袭我国以往的土地法规。
(二) 我国特色小镇建设进程中的农村土地的流转状况
目前, 我国特色小镇发展较快, 新型职业农民总数超过1270万人, 各类新型农业经营主体也有近280万个。农民合作社约有180万家, 家庭农场约有87.7万个, 占我国农户总数的高达44.4%[1]。其共同的土地流转表现如下:
1. 土地流转形式多样, 出租形式在乡村土地流转中仍占多数。
随着农业现代化和特色小镇建设的加速发展, 农村土地流转更加活跃。由于农民家庭人数、劳动人口的素质以及乡村地域的不同, 农民对承包土地的处置方式也会有所差异, 因而各地的土地流转方式也是多式多样。从土地流转的形式看, 主要包括转包、出租、互换、抵押、入股和转让等形式。
2. 土地流转总面积增加, 但流转增速降低。
截止到2017年底, 我国乡村土地流转的面积宏观上呈现快速增长趋势, 但土地流转的增速呈现出下降态势。例如, 从流转面积占家庭承包耕地总面积的百分比来看, 2007年时土地流转占比为4.8%, 而到2016年占比高达35.1%;土地流转接近我国乡村总承包耕地的三分之一左右。但从每年的土地流转增速来看, 2014年前环比增速为20%以上, 2014年后下降到为20%以下;下滑态势明显。
(三) 基于乡村振兴背景下的特色小镇建设中的土地需求状况
特色小镇作为新型城镇化建设的重要方向, 也作为乡村振兴的平台;随着特色小镇建设的快速发展, 将会愈发突出小镇建设中对土地流转需求, 使之成为特色小镇健康发展过程重要的要素, 并且受到各级地方政府和相关人士的关注。根据2015年国家规划, 到2020年左右我国将会建设1000个特色小镇。
根据统计, 我国首批次127个特色小镇平均建设用地规模约为6.68平方公里, 最大的是我国天津市中塘镇, 其建设用地规模约为56平方公里。这类小镇过于依赖对土地的扩张, 而进一步强调特色小镇对土地资源的需求。在这127个小镇中, 历史文化型小镇约为18%, 旅游型小镇约为50%, 旅游小镇约为69%。这些小镇具有投资回报率高的特点, 但是存在缺少科学规划, 过于追求超规模, 忽视土地利用率的特点。
三、特色小镇建设中土地流转的问题分析
如何在土地耕种的红线下和特色小镇的发展中, 促进乡村发展, 农业产业现代化, 这成为特色小镇发展建设的重要问题。随着新型城镇化进程中特色小镇建设的加快, 特色小镇对土地的需求也就会加快;而土地流转问题, 又是三农问题的核心和前提。
(一) 特色小镇建设中土地规划问题
1. 特色小镇的土地流转规划管控不足
特色小镇建设的土地利用规划是国家控制和引导用地的重要方式, 具有指导性和超前性。特色小镇作为乡村振兴的平台, 发展较快。到2017年3月, 我国正在规划中的特色小镇建设约有3000个, 呈现遍地开花的局势。主因在于地方政府依然用gdp考核为主导的政绩考核理念, 期望特色小镇建设中将会出现土地增值收益, 而没有意识到绿水青山也是金山银山。因此如果没有特色小镇建设中正确的土地规划, 就会造成乡村土地资源的浪费。
我国部分特色小镇在快速建设发展中, 忽略了对乡镇级土地流转规划总体布局的管控, 因而造成特色小镇建设用地规模失控。
2. 当前特色小镇土地规划制度使得部分项目落实困难
在产业振兴背景下, 特色小镇建设中乡村产业的振兴将会受到特色小镇的规划以及农业产业政策的影响而调整。国家已批复的土地利用总体规中仅有几种情况可以对规划进行修改, 而乡村项目的土地建设暂时没有被列入可调规政策范围, 从而使得特色小镇在建设中难以满足乡村振兴战略对土地流转的需求, 使得部分产业发展项目不能落实。
(二) 特色小镇建设中乡村土地流转问题
1. 乡村土地流转中违约问题仍较突出
虽然我国乡村土地流转的比例占了总承包耕地的三分之一左右, 但土地流转市场还处于不太成熟的初始阶段, 规范性较差, 各类违约纠纷比较普遍。
第一, 绝大部分土地流转是在村民内部之间进行的口头协议下的自发流转。他们没有签署正式合同, 也没有到乡镇政府备案, 因而存在法律问题的隐患。第二, 各类种植大户以及农业产业经济组织在与村民签订土地流转的书面合同时, 存在合同内容约定不清、条目不明确等问题, 合同的执行保障同样缺乏。在产品需求好、企业利润高时, 村民常常要求提高流转价格, 或是自行毁约;相反情况时, 经济组织可能会出现跑路情况。第三, 特色小镇的政府在土地流转中为了上级的流转任务和地方经济的发展需要, 可能存在压低流转价格或是强迫农民流转的现象。
2. 土地流转期限较短, 村民顾虑远景收益
当前乡村土地流转期限的选择, 无论是通过调查文献、问卷以及实地抽样调查, 其根据样本统计得到的观点大体相同, 即我国乡村土地流转的期限存在偏短现象。例如, 江西乡村土地流转期限为5年及5年以下的占84.2%, 是土地流转的绝大部分;6-10年的占6.5%;10年以上的占9.4%[1]。显而易见的是村民首先选择短期的土地流转协议。
这反映出村民个人对未来土地市场价格走势难以判断, 对自身脱离土地后的生活保障心存顾虑, 也对长期土地流转缺乏信心, 从而造成现实中的土地流转的困难。
(三) 乡村规模化的土地流转中资源要素配置失衡
1. 部分拥有耕地主体不能进行规模化生产
乡村振兴背景下特色小镇建设过程中, 农业现代化的发展是个主要的目标。农业耕地的适度规模经营成为实现农业的工业化和现代化资源保障。为达成这个目标就需要土地、劳动和资金等生产要素的优化配置, 以及各类农业机械和生产设备等资源的合理调配。只有让农业各个要素效率得到充分发挥后, 才能提高农业产业的生产效率以及实施产业转型。据清华大学中国农村研究院2016年的实地调查, 发现我国大多数乡村中老人和妇女已经转为土地承包方的耕作主体[5]。虽然她们拥有乡村土地的承包权、经营权, 但这些老人和妇女不仅缺少农业生产所必须的机械设备, 也缺少掌握农业新技术的动力和能力。
2. 耕地的碎块化影响现代农业规模效益
对于同镇同村的农业生产组织和种粮大户, 虽然拥有旋耕机、播种机、收割机等这类农业大规模生产能力所需要的农业机械, 但由于乡村耕地分散, 以及老年村民由于各类土地情结不愿参加乡村土地流转, 造成土地很难连片集中, 影响了现代农业生产效率的提高, 也造成农村耕地的规模经营效益得不到提高。
四、优化特色小镇的土地流转政策来推动乡村振兴
目前, 在振兴乡村背景下, 我国特色小镇建设中的土地问题相当突出。如何治理特色小镇的土地规划, 乡村土地的流转以及规模化经营等问题, 需要因地制宜和创新优化制度。为此提出如下建议。
(一) 优化特色小镇建设中土地规划政策
在我国的特色小镇建设过程中, 要根据城乡一体化发展、乡村工业化和农村产业转型等总体规划来制定特色小镇的土地规划制度。在制度中要明确特色小镇建设的土地利用规划, 明确特色小镇的规模和发展界线, 即制定特色小镇的开发界线、建设用地规模界线、乡村基本农田保护界线、生态保护界线。优化特色小镇发展建设的4条界线, 并在考虑特色小镇未来发展基础上, 划定扩展边界, 而且预留特色小镇发展的弹性空间;将特色小镇建设用地细分为住公共服务用地、居住用地、工业产业用地、农业基础设施用地;保障小镇生活和产业发展;使得特色小镇建设在生活、生产和生态三方面得到统一实现。
(二) 完善相关政策, 促进小镇中乡村土地合理流转
特色小镇中的土地流转, 是乡村农业适度规模经营的前提, 也是农业产业发展的前提条件。在保护村民的近期和远景利益上, 合法合规地实行特色小镇中的乡村土地流转。
第一, 要确认村民的土地经营权。这可在乡村集体土地所有权确权登记基础上, 利用合同、互联网形式明确土地承包合者的经营权。第二, 创新和优化乡村集体土地所有权、承包权和经营权的三权分置多种规范, 使得村民的土地承包权长期稳定, 经营权可长期可短期且灵活流动。第三, 我国要制定特色小镇土地流转政策法规。要制定相应制度使土地经营权可以抵押贷款、土地承包权能够有偿退出, 土地经营权入股分红, 以及制定农业产业化规模化经营制度, 确保土地得到有效的流转。
(三) 加强农地适度规模经营组织的农业政策扶持
特色小镇需要加强对土地农业规模经营生产的政策扶持。一是对乡村的农业规模化经营扶持。对通过农地流转并且标准化农田规模经营达到200亩以上的组织或者个人, 除享受国家给定的优惠政策外, 特色小镇政府部门可以明确政策, 给予一定数量农业基建资金补助。二是对长期进行土地资源投入的鼓励。鼓励土地规模经营组织对土壤改良, 鼓励对农业基础设施建设投资, 赋予经营组织获得未来农地承包流转经营权的优先权, 并用税收方式和特色小镇的政府资金给予支持。
文章来源：中国乡村发现
